近年來(lái)，隨著地勘行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、市場(chǎng)拓展、以及生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。尤其是國(guó)家為了加快解決礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問(wèn)題，提出了“鼓勵(lì)社會(huì)資金參與，大力探索構(gòu)建‘政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)式治理、市場(chǎng)化運(yùn)作’的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式”之后，以“開(kāi)發(fā)式治理”為核心的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式不斷涌現(xiàn)，在很大程度上促進(jìn)了礦山地質(zhì)環(huán)境歷史遺留問(wèn)題的解決，但同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題，特別是法律方面存在的風(fēng)險(xiǎn)。
那么，礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復(fù)尤其是“開(kāi)發(fā)式治理”之路如何走才能更安全穩(wěn)妥，達(dá)到事半功倍的效果？又該如何從法律層面規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)？
業(yè)內(nèi)其實(shí)早有共識(shí)，礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理只有走產(chǎn)業(yè)化之路，讓社會(huì)投資者有投入、有回報(bào)，形成良性循環(huán)，才能從根本上解決歷史遺留下來(lái)的礦山生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何產(chǎn)業(yè)化。
據(jù)2017年全國(guó)礦山資源開(kāi)發(fā)環(huán)境遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，全國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)占用土地面積約362萬(wàn)公頃，其中歷史遺留及責(zé)任人滅失的230萬(wàn)公頃。全國(guó)用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金超過(guò)900余億元，完成治理恢復(fù)土地面積92萬(wàn)公頃。
礦山生態(tài)修復(fù)任重道遠(yuǎn)、方興未艾。
原國(guó)土資源部等有關(guān)部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確指出，按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”原則，大力探索“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開(kāi)發(fā)式治理和企業(yè)化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。
這種新模式將涉及到土地和礦政政策，現(xiàn)實(shí)中礦山早已經(jīng)責(zé)任主體滅失了，造成的環(huán)境問(wèn)題也已擺在那里了，但土地性質(zhì)仍是農(nóng)用地，要恢復(fù)成建設(shè)用地、生態(tài)用地或建設(shè)公園還牽扯到用地手續(xù)的變更。
廢棄礦山生態(tài)恢復(fù)治理還涉及到礦產(chǎn)資源政策，要在符合規(guī)劃、保證安全的前提下，依法開(kāi)發(fā)存量資源。但在實(shí)際中推動(dòng)礦區(qū)殘余資源開(kāi)發(fā)的時(shí)候，會(huì)牽扯到一系列問(wèn)題，有的地方市級(jí)政府同意了，但上一級(jí)卻要求開(kāi)采就得重新辦證，而現(xiàn)在辦一個(gè)采礦證何其難。只有相關(guān)政策在實(shí)踐中不斷完善，才能真正有力推進(jìn)這項(xiàng)工作的進(jìn)行。
要吸引社會(huì)資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)式治理，必須要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，讓社會(huì)投資者有產(chǎn)出有回報(bào)。歷史遺留的礦山環(huán)境恢復(fù)治理回報(bào)無(wú)非有3個(gè)途徑：
恢復(fù)成建設(shè)用地，
恢復(fù)成農(nóng)用地，
恢復(fù)成生態(tài)用地。
比如，有些地方歷史遺留的礦山環(huán)境問(wèn)題由地方政府組織實(shí)施，工程實(shí)施完恢復(fù)治理得很好，種上了草栽上了樹(shù)，可當(dāng)恢復(fù)治理完了之后發(fā)現(xiàn)還需要澆水、剪枝、維護(hù)，這就給地方政府造成了負(fù)擔(dān)。但如果通過(guò)合同制的方式由企業(yè)來(lái)開(kāi)發(fā)，企業(yè)為了生態(tài)恢復(fù)就栽植棗樹(shù)，結(jié)了棗企業(yè)就有產(chǎn)出，那澆水和其他后期維護(hù)就不成問(wèn)題了，這就形成了良性循環(huán)。只有生態(tài)修復(fù)后形成產(chǎn)業(yè)，才有可持續(xù)的動(dòng)力。
國(guó)家出臺(tái)了哪些政策法規(guī)？
近年來(lái)，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家及相關(guān)部委先后對(duì)礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)密集出臺(tái)了一系列政策法規(guī)：
國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》，指出要探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度，明確治理責(zé)任。
原國(guó)家環(huán)?？偩钟“l(fā)《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治技術(shù)政策》。
財(cái)政部、原國(guó)土資源部、原國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合印發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綜合治理方案和具體措施。
原國(guó)土資源部印發(fā)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，指出要編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案，開(kāi)展礦區(qū)預(yù)防和治理恢復(fù)工作。
原環(huán)保部印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，指出要加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)管，落實(shí)相關(guān)企業(yè)的責(zé)任。
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》。
原國(guó)土資源部等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。
國(guó)家發(fā)展改革委等九部門聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，指出要合理界定資源開(kāi)發(fā)邊界和總量。
市場(chǎng)化方面國(guó)家具體有哪些政策？
主要有以下政策：
黨的十九大報(bào)告提出要“加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度， 建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，提出“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金參與。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出建立生態(tài)環(huán)保市場(chǎng)化機(jī)制。
國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》，明確了以市場(chǎng)化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的第三方治理機(jī)制。
財(cái)政部印發(fā)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》，把“環(huán)境治理”服務(wù)列入政府采購(gòu)的指導(dǎo)目錄。
國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》、《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確提出推行環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)化機(jī)制、推動(dòng)治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
國(guó)家政策文件對(duì)生態(tài)修復(fù)的市場(chǎng)化定位，一方面反映出生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，另一方面表明國(guó)家推動(dòng)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的決心。而作為一種新型的環(huán)境治理方式，生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化在國(guó)家法律政策中予以明確，實(shí)踐中呈現(xiàn)出“政企合作”與“企企合作”的運(yùn)行模式。
如何實(shí)現(xiàn)資源的綜合利用？
礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理的主要任務(wù)包括：對(duì)礦山開(kāi)發(fā)建設(shè)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山開(kāi)發(fā)利用的“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾、礦山環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理及礦山次生地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)與防治等。
當(dāng)前，較為盛行也是社會(huì)關(guān)注度比較高的“開(kāi)發(fā)式治理”，主要涉及安全、生態(tài)和資源利用三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)前開(kāi)展“開(kāi)發(fā)式治理”的主要障礙就是缺乏實(shí)施細(xì)則。目前，最為敏感的當(dāng)是“開(kāi)發(fā)式治理”中關(guān)于資源綜合利用的問(wèn)題。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，從今天的視野來(lái)看，資源利用不僅局限于工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程，在所有利用資源的條件下，均需要考慮資源綜合利用問(wèn)題。
黨的十八屆五中全會(huì)提出了五大發(fā)展理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享。資源綜合利用與這五大發(fā)展理念密切相關(guān)。首先，關(guān)于創(chuàng)新，資源綜合利用始終以技術(shù)創(chuàng)新為基礎(chǔ)。第二，關(guān)于協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)就是要合理調(diào)配各種資源利用方式。第三，關(guān)于綠色，綠色發(fā)展理念資源綜合利用必須考慮的。第四，關(guān)于開(kāi)放，資源綜合利用與世界上合理、高效利用資源的思考和行動(dòng)相一致。第五，關(guān)于共享，資源綜合利用與共享理念是緊密聯(lián)系的，運(yùn)用資源綜合利用手段，實(shí)現(xiàn)資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會(huì)效益共享。
“開(kāi)發(fā)式治理”中，殘礦處理？
原國(guó)土資源部等五部委〔2016〕63號(hào)文指出，要堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展理念，破除礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的投入、政策、科研等機(jī)制障礙。創(chuàng)新尾礦殘留礦再開(kāi)發(fā)、礦山廢棄地復(fù)墾利用、集體土地流轉(zhuǎn)利用等政策，引導(dǎo)社會(huì)資金、資源、資產(chǎn)要素投入，積極探索利用PPP模式、第三方治理方式，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，加快治理。要加強(qiáng)資源綜合利用。
推進(jìn)尾礦和廢石綜合利用，以尾礦和廢石提取有價(jià)組分、生產(chǎn)高附加值建筑材料、充填、無(wú)害化農(nóng)用和生態(tài)應(yīng)用為重點(diǎn)，加快先進(jìn)適用技術(shù)裝備推廣應(yīng)用，不斷提高尾礦和廢石綜合利用比例，擴(kuò)大綜合利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。同時(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資金參與。按照“誰(shuí)治理、誰(shuí)受益”的原則，充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，喂料機(jī)，大力探索構(gòu)建礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。
在礦山地質(zhì)環(huán)境治理前，礦山的情形主要分三種：一是正常關(guān)閉礦山，礦體已經(jīng)開(kāi)采完畢；二是非正常關(guān)閉礦山，尚存在殘留礦體，特別是因安全因素或環(huán)保要求強(qiáng)制關(guān)閉的；三是廢棄礦山，也存在一定的殘留礦體。如果礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)范圍在設(shè)計(jì)治理范圍之內(nèi)的，則不屬于非法采礦。如果礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)范圍在設(shè)計(jì)治理范圍之外的，并采出礦石，那就屬于非法采礦。
對(duì)“開(kāi)發(fā)式治理”中殘礦的開(kāi)發(fā)，從法律意義上說(shuō)，不需要辦理采礦證，但要防止新的礦山開(kāi)發(fā)。主要依據(jù)包括：
礦山生態(tài)修復(fù)不是礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)，關(guān)閉礦山就是在環(huán)保與開(kāi)發(fā)之間平衡后做出的取舍，而為了生態(tài)修復(fù)再要求辦理采礦證則違背了因環(huán)保需要關(guān)閉礦山的初衷。
對(duì)于治理范圍內(nèi)殘礦的處理，屬于修復(fù)過(guò)程中新時(shí)期發(fā)展觀認(rèn)識(shí)下的資源綜合利用，不應(yīng)要求辦理采礦證。
要求辦理采礦證不切合實(shí)際的、辦理采礦證需要繁瑣程序和較長(zhǎng)周期的以及無(wú)法達(dá)到礦山修復(fù)目的的，要根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》要求，以招拍掛的競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行出讓。
2018年6月24日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，對(duì)全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)做出部署安排，也為社會(huì)資本進(jìn)入礦山地質(zhì)環(huán)境治理領(lǐng)域提供了政策支持。
